原创 | 中国金融监管新框架：走向超级央行？
文／沈建光 瑞穗证劵亚洲公司董事总经理，首席经济学家
摘要：中国“十三五”规划建议将“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖”，把改革目前的金融监管框架提高到战略高度。
在笔者看来，金融改革加快的同时，监管改革迫在眉睫，仿效危机后国际央行改革最新经验，加大央行在宏观审慎管理方面的作用不失为一种相对占优的改革方案。
从长远来看，建立现代化的金融协调监管体制挑战重重。全国范围内的相关配套改革牵一发动全身，在不断探寻追求更加完善的监管框架基础上，只有多重改革协调推进，才能达到提升金融监管体制，确保金融稳定，促进经济发展的初衷。
现有金融监管框架存在弊端，寻求更佳的调整方式迫在眉睫。目前对于下一步如何调整，学术界与政府决策层并没有提出统一意见。归纳下来，大致有以下三种途径：
第一，强调把金融监管协调机制做实，比如在国家层面成立金融稳定委员会，从更高层面协调“一行三会”；
第二，将“三会”监管权统一，成立综合监管机构；
第三，仿效危机后部分国际央行改革最新经验，将“三会”并入央行，采取超级央行模式。
毫无疑问，上述三种途径，均是对现有制度的改进。从三种方案涉及到的利益重新分配、部门调整以及人员调整来看，三种方案依次从简入繁，对应的推进难度亦是从易到难。
统筹协调：缺乏深层次融合
对于第一个方案，成立更高层面的监管机构，协调“一行三会”，可以达到一定程度的协调监管效果,但考虑到以往历史,是否能够顺利推行,达到防范金融风险的初衷,仍存在一定的不确定性。要知道，以往并非没有统筹协调监管的先例，早在2004年，“三会”就建立了“监管联席会议机制”。而2013年钱荒发生不久，国务院便批复了建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，试图使之起到协调各方，防范风险的作用。
然而不难发现,由于缺少更深层次的融合,时至今日，“监管联席会议机制”仍主要是信息交流平台。笔者担忧，如果仅是在机构松散的情况下将“一行三会”合并在大决策机构之下，各自内部利益与各部门目标不改变，激励机制没有形成，与此同时，金融监管与货币政策的施行又是专业性相当强的工作，期待微观基础分散而决策机构进行专业性判断，帮助多方协调，难度颇大。虽然这样的期待较好，但这种方案有些理性化色彩。
综合监管：央行货币政策恐被“打折”
对于第二种方案，将“三会”监管权统一，成立综合监管机构。不难发现，上述监管可以满足“三会”之间的监管真空，发挥规模经济效应，但也存在一定的困难，比如央行与新成立的监管委员会如何协调更是未知。在此背景下，如果无法改变央行作为最后贷款人与信息不对称方面的困局，很难想象，一旦危机发生，成本必然较高。
此外，央行与监管机构处于分离状态，在实际运作中往往会削弱央行货币政策的独立性以及执行效果。
其一，中央银行的决策“三会”并没有执行义务，即便“三会”监管权统一后，新的综合监管机构也与央行处于独立地位，这就可能导致出现由于目的存在差异，央行的货币政策被“打折实施”或延迟实施，宏观审慎政策缺乏有效执行机制的可能，期间的协调成本依旧较高。
其二，监管机构由于掌握着金融机构高层人士审批权以及市场准入权等，也往往容易超越监管范畴，越界扮演起宏观调控者的角色。正如中国人民银行货币政策司司长李波所言，2008年金融危机后，人民银行试图制定和实施逆周期宏观审慎政策，引导货币条件向常态回归，但监管部门先后出台多项政策措施，加强对金融机构信贷投放的窗口指导，与央行相反的操作大幅削弱了央行的货币政策意图和效果。人民银行在2009年中即开始研究差别准备金动态调整措施，但受制于多方面原因，到2011年初才正式实施。
超级央行：一蹴而就不现实
对于第三种方案，将“三会”并入央行，即采取超级央行模式。所涉及的机构人员调整比较复杂，不可能一蹴而就，可以逐步进行，其明显的好处是一旦完成，可以深刻改革以往监管框架的弊端，帮助央行获得信息优势，降低最终贷款人的救助成本，并有助于宏观审慎管理的实现。
在笔者看来，由于宏观审慎政策本质上属于宏观经济管理和维护金融稳定的范畴，因此其制定和执行应集中在宏观部门，将宏观审慎管理职责赋予中央银行，有利于发挥央行的主导作用。在此基础上构建的金融监管体制将较为完整有效，并且能够解决监管割据问题，降低协调成本，充分贯彻央行政策意图。
除此以外，这一方案也符合金融危机以来全球金融监管体制的变革方向和国际上金融监管体制改革的最佳实践。
以英国为例，英国由金融服务局（FSA）对银行、证券、保险业金融机构实施统一审慎监管，但金融危机的爆发，促使英国思考宏观审慎监管的必要，取消了FSA，改为以构建强有力的中央银行为核心的新型监管架构。FSA前主席特纳勋爵（LordAdairTurner）更是在操刀改革时提到“在一个完美世界中，我宁愿希望我们能够在2005年或2006年的时候就完成这项改革”。
回顾美国，金融危机前美国实施的是以《金融服务业现代化法案》为基础的“伞式”分业监管模式，金融控股公司的银行类分支机构由银行监管机构监管，非银行类分支机构中的证券部分由证券交易委员会（SEC）监管，保险部分由州保险监督署（SIC）监管。在一般情况下，美联储只有在非银行分支机构出现问题时，才可以对其监管，且功能监管者与美联储之间缺乏良好沟通，因此，美联储真正实施监管的机会很少。
金融危机爆发后，美国反思监管漏洞，出台了号称是美国自三十年代“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革议案《多德一弗兰克（Dodd－Frank）法案》，成立了美国成立新的金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council)，并极大强化美联储权力和监管协调功能。方案将所有具有系统重要性的银行和非银行机构纳入美联储的监管之下，并且赋予美联储必要的货币政策工具来维持金融稳定。
当然，关于“超级央行”的方案，也有反对意见，主要提出这一方案，即货币政策与监管合一可能使中央银行的任务变得更加复杂，从而使评估其政策绩效更加困难。但危机以来全球对此也已经进行广泛反思，有诸多经验可以借鉴。如IMF前首席经济学家布兰查德所指出，上述问题完全可以通过提高央行政策透明度和完善治理的办法来解决。现实实施的真正困难之处在于，这个方案面临利益牵涉更深、部门调整、人员变动更多的难题，不易短期内变为现实，或许要前两种方案作为过渡。时机成熟时，可以仿效国际经验，加强央行对宏观审慎管理的作用。
监管改革需遵循立体模式
当然，正如不少有益建议所提到的，“三会”纳入人民银行只是协调监管框架改革的一步。这就意味着，监管协调机制改革从长远来看，应该遵循立体式改革模式，即从横向、纵向、立向三个方位进行协调改革，方能发挥作用。
具体来看，所谓横向，意味集中监管权，在时机成熟时，考虑“三会”并入央行，并在现有货币政策委员会的基础上，建立相对独立的金融稳定委员会，负责宏观审慎管理和系统重要性机构的监管；所谓纵向，即为对现有“三会”投资者保护局合并，成立金融行为监管局，进行微观监管与投资者保护；所谓立向，即为修改中央、地方金融监管事权划分体制，对不跨省经营的各类准金融机构由省政府进行监管。
更进一步，在笔者看来，金融监管协调不应仅限于金融领域，未来国有企业是否仍然存在预算软约束，监管者能否做到“监管”而非“主管”，央行如何做好防止金融风险等，也关系到全国范围内的改革方案落地，如简政放权、国有企业改革、财税改革，甚至从本质上来讲，涉及到依法治国、依法行政的治国理念，远非简单机构合并便可万事无忧。
从长远来看，建立现代化的金融协调监管体制挑战重重。全国范围内的相关配套改革牵一发动全身，在不断探寻追求更加完善的监管框架基础上，只有多重改革协调推进，才能达到提升金融监管体制，确保金融稳定，促进经济发展的初衷。
原创声明：本文节选自沈建光《中国金融监管新框架：走向超级央行》，全文即将发表在《新金融评论》2016年第2期（总第22期），转载请注明出处。本文仅代表作者个人观点，不代表CF40立场。
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